淺析行政中立觀念
－兼論我國公務人員行政中立法草案
政風室主任/李志強
壹、前言
依據我國憲法，中華民國人民有納稅、服兵役及受國民義務教育之義務，但為保障大多數人民之利益，促使公務人員達成國家交付的任務，自須要求公務人員有較一般人民更多的義務，其主要原因是因為公務人員具有特殊身分－即為國家任用之人員。換言之，公務人員於任職後，一方面享有法律保障之權利，另一方面則須負擔各種法定義務。依據現行法規及一般見解，公務人員應盡之義務主要有：忠誠、保持品格、執行職務、保守秘密以及服從等義務。
但近年來，受到社會結構快速變遷以及解除戒嚴、開放黨禁、中央民意代表全面改選，乃至於省市長開放民選等影響，國內政治環境產生急遽變化，不僅民主改革的進程與日俱進，政黨競爭亦日趨激烈。在當前一片民主改革的呼聲中，公務人員行政中立，已不再只是學術上研究討論的問題，而成為形成政黨政治的過程中眾所矚目之議題。同時，隨著政黨輪替，政治生態大幅轉變的情形下，公務人員對於政冶的認知、評價及態度等，必然也會面臨轉型。在此情況下，公務人員應深刻體認，要有成熟的政黨政治，才能帶動國家之改革與進步；要有貫徹行政中立的文官體系，始能維持國家之安定與成長，兩者相輔相成，將使國家進步發展。簡單地說，行政中立是政黨政冶民主化發展下的必然結果，也是民主政冶中健全文官制度的先決條件。
為使大家瞭解公務人員行政中立的內涵，本文以下將先從學理上的角度開始，再者歸納說明我國法規有關行政中立之規定，最後介紹公務人員行政中立法草案，期盼本文能對大家有所助益。
貳、行政中立之內涵
當外界檢視政府官員之行為，是否偏袒特定政黨或者偏好某種政治立場時，最常見到的即是以有無嚴守行政中立為標準，而行政中立也是政府官員為自己辯白常用之說詞。但事實上，行政中立的意義，不僅是社會大眾不易瞭解，甚至對於政府官員而言，也是相當模糊者。誠然，在邁向民主政治的道路，不論是一般民眾或者是公務人員，均應體認到行政中立是避免政黨利用行政資源干預民主政治，以及促進政黨之間良性競爭的重要機制。因此，對於行政中立及其相關概念，應有所認識。
一、行政中立
首先，所謂「行政中立」，其英文名稱是Administrative Neutrality，此概念是美國分贓制度下的產物，起源於19世紀末，美國學者威爾遜(Woodrow Wilson)對於政治與行政二分的理論。影響所及，行政中立在基本上認為政務官乃政策之決定者，隨著政黨輪替而有所不同；而對於政黨或政策應保持中立立場者，則指應忠實執行政策的行政事務官。但實際上，西方學者在使用此一名詞時，並未對之做出概念化的明確定義，惟若從西方學者論述行政中立的理念，以及我國學者對該名詞的界定來看，行政中立之「行政」，係指政府文官體系中的行政人員，而「中立」強調的是對於政黨政治運作所採取中立的立場而言。簡單地說，行政中立意指政府機關之行政人員執行政府政策、處理行政事務時，在政治上應秉持中立之態度與立場。
在此必須注意者，行政中立並非指公務人員絕對不可參加政黨及其相關的活動，而是允許公務人員可以個人身分參加，惟不可有意藉行使其職權之便，而有利於特定政黨之行為。歸納行政中立之主要意義：
（一）公務人員在職期間應盡忠職守、盡心盡力，推動由政府所制定的政策，造福社會大眾。
（二）公務人員在處理公務上，其立場應超然、客觀、公正，一視同仁，既無偏愛也無偏惡。
（三）公務人員在日常活動中不介入地方派系或政治紛爭，應盡心盡力為國為民服務。總言之，行政中立之主要意義係指公務人員行使行政權時，應秉持大公無私之原則，造福全民，且不得有偏倚之情形。
就一般而言，對於行政中立較為具體之定義，係認為負責執行層面的常任文官，因扮演全體人民服務者的角色，故處理公務自應公正公允，不得受政治因素影響而有所偏袒。申言之，行政中立包含政治團體或政治活動之中立、利益團體之中立、對個人價值理念之中立等三種。由於公務人員必須對政治團體或政治活動保持中立，故衍生以下所要討論之政治中立。
二、政治中立
所謂「政治中立」，英文名稱是political neutrality，此概念所強調的是從事於公務之人員政治行為中立，不受政治因素左右，獨立公正執行職務。就行政中立與政治中立兩者而言，前者之內涵即是要求公務人員須依法行政、執法公正，並遵守政治活動規範之限制，而後者是要求公務人員政治行為之中立，尚未涵括更為重要之依法行政及公正執法等概念，並易遭誤解為要求公務人員應放棄其政治立場，及憲法所保障之集會結社等基本權利。由此可知，政治中立之意涵較行政中立狹隘。
三、依法行政
另一個與行政中立密切相關且易使人混淆的名詞是「依法行政」，此係大家耳熟能詳的概念，意指公務人員執行公務必須遵守且不得違反法律之相關規定及精神，此亦是法治國家最重要之準則。有人認為公務人員只要嚴守依法行政之原則，便自然符合行政中立的要求。事實上，依法行政只能算是行政中立的內涵或要素之一，在許多情況下，雖可認定為依法行政卻不可藉此即等同視為行政中立，此在法律未及規範或者模糊的情況下，最容易產生此種現象。就法理而言，依法行政是從民主的法治原則所導引的結論，而行政中立則是在民主政治（亦即政黨政治）的前提下，涉及政黨競爭是否公平以及人民自由意志是否能夠充分表達等因素。依法行政強調的是依照民主過程所制定的法律來行政，此是實踐民主政治的必然結果，而政府權力在受到民意機關立法監督的法治原則下，政府官員依法行政是取決於其行使權力是否具有合法性的問題，而行政中立的理念則不相同，它是當代民主政治環境下，為了促進民主精神、實現民意政治而設。因此，行政中立關係到政黨競爭是否公平，以及政府能否向人民負責，並使民意付諸實現等問題。
四、行政中立之功能
從以上分析可知，行政中立旨在促使常任文官在政治活動中保持中立立場，避免捲入政爭漩渦，而能忠實地執行國家的法律與政策，並藉此確保政府機關之公信力以及行政效能，其影響不容忽視。行政中立具有下列三項正面功能：
（一） 促進政黨良性競爭：
政黨競爭是民主國家的常態，而政黨之間的良性競爭更是一個國家民主化程度的重要指標。由於政府機關是國家公器，公務人員擁有國家公權力，如果不嚴守行政中立的立場，讓執政黨恣意利用，不僅對在野黨有失公平，日後若政黨輪替，在野黨一旦取得執政機會，很可能如法炮製甚至變本加厲進行人事整肅，此都將造成政治分贓與政治報復等不良結果，對於政治穩定亦為一大阻力。簡言之，行政中立有助於政黨的良性競爭，此亦是導向民主政治的重要助力。
（二）健全行政體系運作：
在民主政治國家，政黨輪替並非特例，而是習以為常的事。由於政務官往往隨著政黨進退，雖然其負責決策工作，若但因政黨因素而去職，將不利於專業經驗的累積與培養。因此，一般行政業務的處理，均有賴於事務官。如果事務官能保持行政中立，並遵守法令執行職務，將使行政業務順暢運作，不致因政務官之更換而使行政體系之運作不順甚至停擺。
（三）維護公務人員權利：
行政中立不僅是公務人員之義務，亦是公務人員之權利。舉例來說，由於現行人事法令賦予長官對於部屬有升遷、考核及出國考察等職權，因此當長官要求部屬執行職務以外的任務，如要求部屬為某候選人助選，部屬將難以婉拒，甚至許多公務人員為拉攏長官而有違中立之原則。因此，如果有行政中立的明文規範，公務人員即可依法拒絕長官不當的指示。由此可見，行政中立對於公務人員之權利，實具有正面且積極的功能。
參、我國法令有關行政中立之相關規定
不禁令人好奇的是，行政中立既然如此重要，我國現行法律有無相關規定？觀諸我國現行法律，以行政中立為名者，僅有考試院於民國（下同）91年6月13日訂定發布之公務人員行政中立訓練辦法。此辦法之法源依據是公務人員訓練進修法第5條：「為確保公務人員嚴守行政中立，貫徹依法行政、執法公正、不介入黨派紛爭，由公務人員保障暨培訓委員會辦理行政中立訓練及有關訓練，或於各機關學校辦理各項訓練時，列入公務人員行政中立相關課程；其訓練辦法，由考試院定之。」（此法於91年1月30日經總統公布施行）若是進一步從該辦法之法條內容來看，主要是規範適用對象、權責單位及訓練實施方式，對於行政中立之法律意義並無具體之定義。
再者，若從現行其他法條之內容來看，如公務人員服務法第1條規定：「公務人員應遵守誓言，忠心努力，依法律命令所定執行其職務。」此謂公務人員不僅對國家要忠誠，對政府要忠誠，也要忠於自己擔任之職務。公務人員在執行職務之際，在遵守憲法及相關法令的前提下，應根據一己判斷作最適於且最利於國家之行為，而公務人員在職務外，亦不得有違憲、違法或攻訐民主理念的行為與發表類似之言論。但此條文係屬宣示性規定，尚難稱此與行政中立劃上等號。而與行政中立之概念較相近者，如公職人員利益衝突迴避法，即是藉由利益衝突迴避之規範，以有效遏阻貪污腐化暨不當利益輸送，達到促進廉能政治、端正政治風氣之目的，惟此法重在利益迴避，亦與行政中立之內涵不盡相同。
事實上，目前僅有公職人員選舉罷免法設有公務人員不得擔任助選員或罷免案提議人等零星的具體規定，係與行政中立相吻合者。其他如臺北市政府於84年訂頒之台北市政府暨所屬各機關學校公務人員嚴守行政中立注意事項，或者如銓敘部、行政院人事行政局等主管機關，於公職人員各項選舉期間，函示公務人員嚴守行政中立者，雖有拘束性，但不具法律位階之效力。
肆、公務人員行政中立法草案
一、立法目的
近年來由於社會變遷快速，國內政治生態環境產生極大變化，不但民主政治改革步伐加快，政黨間之競爭日趨激烈，政黨政治之運作，亦漸趨成型。為因應當前政治環境發展之新趨勢，兼顧公務人員之基本公民權及因應公務人員職務特性對其部分權利亦宜有所約束。因此，公務人員除應享有憲法賦予人民之言論、集會及結社之自由，以及參政等權利外，同時亦應依其所具之公務人員身分，對其行為酌作限制，並給予相對具體之法律保障，俾使其於執行職務時，能夠做到依法行政、公正執法，不偏袒任何黨派，不介入政治紛爭，以為全國人民服務。為期明確規範此類事項，實有建立行政中立法制之必要。
二、研擬經過
銓敘部為因應當前政治環境發展趨勢，早日建立公務人員行政中立法制，以建立健全之文官制度，加強公務人員之保障，於80年8月即提出研究建立公務人員行政中立之構想並著手規劃辦理。首先廣泛地蒐集英國、美國、德國、法國及日本等5國有關文官中立之相關規定及作法，研擬「先進民主國家文官中立之研究」，於81年提請銓敘部人事制度研究改進委員會討論，以就教於學者專家。銓敘部為研擬公務人員行政中立法草案，除組成專案小組多次研商討論，並召開座談會，完成公務人員行政中立法草案，並經考試院於83年12月30日函請立法院審議。立法院第3屆第2會期法制委員會曾審查公務人員行政中立法草案，惟以本法草案具有高度政治性，復於86年至90年間共舉行7次朝野協商會議均未能達成共識，迄至立法院第4屆會期結束仍未能完成三讀程序。基於法案屆期不連續之規定，銓敘部依據行政中立建制之目的，配合現況重擬公務人員行政中立法草案，並邀集學者專家及相關機關多次研商討論，於91年7月31日函陳考試院審議，嗣經考試院會議決議：「銓敘部通盤研議後再行報院」。銓敘部爰於同年9月邀請學者專家及相關機關召開座談會，就草案名稱、適用對象、可否兼任黨職、參選請假時問長短及對違反行政中立者之處罰規定等議題，廣泛聽取各界意見，除請考試委員提供建議外，並邀請各機關開會研商討論，經銓敘部參酌相關人員建議意見重新整理後，再次函陳考試院，歷經3次審查會詳加討論，經考試院會議審議通過，並於92年9月19日再次函請立法院審議，惟仍未完成立法程序。
三、草案內容
依據銓敘部94年8月11日提送考試院審查之「公務人員行政中立法草案」（以下簡稱草案），全案計19條，其內容要點如次：
（一）揭示本法立法目的，明定其他法律另有嚴格規定者，從其規定。（草案第1條）
（二）本法之適用對象。（草案第2條）
（三）宣示公務人員行政中立之原則。（草案第3條及第4條）
（四）公務人員參與政治活動之權利，但不得兼任政黨及競選辦事處之職務及介入黨政派系紛爭。（草案第5條）
（五）公務人員參與政治活動之限制及禁制行為。（草案第6條至第10條）
（六）公務人員經公告為公職候選人應請事假或休假之規定。（草案第11條）
（七）公務人員對其職務上所掌管之行政資源，受理依法申請之事項時，應秉持公正公平處理，不得有差別待遇。（草案第12條）
（八）各機關首長或主管人員於公職人員選舉期間應辦事項及相關限制。（草案第13條）
（九）長官不得要求公務人員從事本法禁止之行為及課予上級長官應依法處理之責任。（草案第14條）
（十）公務人員不因拒絕從事禁止行為而遭受不公平對待或不利處分及其救濟管道。（草案第15條）
（十一）違反本法規定之處理方式。（草案第16條）
（十二）本法之準用對象。（草案第17條）
（十三）憲法或法律規定須超出黨派以外，依法獨立行使職權之政務人員，準用本法規定；至其餘政務人員回歸政務人員法相關規定辦理。（草案第18條）
（十四）本法之施行日期。（草案第19條）
四、草案重點
（一）草案名稱：
採用「行政中立」而不採用「政治中立」一詞。主要考量行政中立係就「行政」之立場與態度而言，亦即行政中立乃是行政權行使時，公務人員應大公無私，造福全民，不得偏倚之意。故採用行政中立一詞，旨在規範行政中立三大原則，包括依法行政、執法公正及建立政治活動規範。而政治中立一詞，僅及於公務人員政治行為之中立，未能涵括更為重要之依法行政、執法公正，並易遭誤解為要求公務人員應放棄其政治立場以及憲法所保障之集會結社等基本權利。因此，以行政中立為法案名稱及內容。
（二）適用及準用對象：
由於適用對象是公務人員，因此草案第2 條規定：「本法所稱公務人員，指法定機關依法任用、派用之有給專任人員及公立學校依法任用之職員。」此規定與公務人員保障法是用之對象相同（公務人員保障法第3條）。值得注意者，適用對象係以常任公務人員為限，係因公務人員係政府推動政務之主軸，擁有行政權力或資源，為避免其濫用行政權力，或遭受長官要求從事違反行政中立之行為，自應為公務人員行政中立法之規範對象。至於軍人及教師，因職務性質及對行政中立要求之標準有所不同，不宜納為規範對象，其理由是：
1、軍人依憲法第138條規定：「全國陸海空軍，須超出個人、地域及黨派關係以外，效忠國家，愛護人民。」；第139條規定：「任何黨派及個人不得以武裝力量為政爭之工具。」故要求軍職人員行政中立之標準，理應高於公務人員，且基於文武分治原則，自應於相關軍事法令中，依據憲法之規定及軍人職務特性另行規範。
2、教師係從事教學、研究工作，並享有憲法保障之言論、講學等自由，且教師法公布施行後，教師與政府機關之公務人員之管理不同，而教師之權利義務亦於教師法中加以規範，故排除其為適用對象。
在準用對象方面，為免前述規定之適用對象過於簡略並符合實際情況，除草案第18條規定「憲法或法律規定須超出黨派之外，依法獨立行使職權之政務人員，準用本法之規定。」外，草案第17條另規定下列人員準用本法之規定：
1、公立學校校長及公立學校兼任行政職務之教師。
2、教育人員任用條例公布施行前已進用未納入銓敘之公立學校職員及私立學校改制為公立學校未具任用資格之留用職員。
3、公立社會教育機構專業人員及學術研究機構兼任行政職務之研究人員。
4、各級行政機關具軍職身分之人員及各級教育行政主管機關軍訓單位或各級學校之軍訓教官。
5、各機關及公立學校依法聘用、僱用人員。
6、公營事業對經營政策負有主要決策責任人員。
7、經正式任用為公務人員前，實施學習或訓練人員。
8、行政法人有給專任之董事長、首長、董（理）事、監事及繼續任用人員。
（三）基本原則：
為落實行政中立，草案第3條規定：「公務人員應嚴守行政中立，依據法令執行職務，忠實推行政府政策，服務人民。」第4條明定：「公務人員執行職務，應秉持公正立場，對待任何團體或個人。」而為避免公務人員個人假借權力偏袒某一政黨，草案第12條明確規範「公務人員以其職務上掌管之行政資源，得裁量受理或不受理政黨、其他政治團體或公職候選人依法申請之事項，並應秉持公正、公平之立場處理，不得有差別待遇。（第1項）前項行政資源，指行政上可支配運用之公物、公款、場所、房舍及人力等資源。（第2項）」
（四）權利及限制：
參政權係人民基本權利，因此於草案第5條明定：「公務人員得加入政黨或其他政治團體，但不得兼任政黨或其他政治團體之職務。（第1項）公務人員不得介入黨政派系紛爭。（第2項）公務人員不得兼任公職候選人競選辦事處之職務。（第3項）」但由於公務人員具有公權力等資源或影響力，因此有限制之必要，如下：
1、公務人員不得利用職務上之權力、機會或方法，使他人加入或不加入政黨或其他政治團體有關之選舉活動。（草案第6條）
2、公務人員不得於規定之上班或勤務時間，從事政黨或其他政治團體之活動。（草案第7條）
3、公務人員不得利用職務上之權力、機會或方法，為政黨、其他政治團體或擬參選人要求、期約或收受金錢、物品或其他利益之捐助；亦不得阻止或妨礙他人為特定政黨、其他政治團體或擬參選人依法募款之活動。（草案第8條）此所謂之「擬參選人」係指政治獻金法第2條第5款所定義在該法第11條規定之期間內，已依法完成登記或有意登記參選公職之人員。
4、公務人員不得為支持或反對特定之政黨、其他政治團體或公職候選人，從事下列政治活動或行為：（草案第9條）
（1）在辦公場所印製、散發、張貼文書、圖畫或其他宣傳品。
（2）在辦公場所懸掛、張貼、穿戴或標示特定政黨、其他政治團體或公職候選人之旗幟、徽章或服飾。
（3）主持集會、發起遊行或領導連署活動。
（4）在大眾傳播媒體具銜或具名廣告。
（5）對職務相關人員或其職務對象表達指示。
（6）公開為公職候選人助選。
（7）其他經考試院會同行政院以命令禁止之行為。
5、公務人員對於公職人員之選舉、罷免，不得利用職務上之權力、機會或方法，要求他人不行使投票權或為一定之行使。（草案第10條）
6、各機關首長或主管人員於選舉委員會發布選舉公告日起至投票日止之選舉期間，應謝絕政黨、公職候選人或其支持者之造訪活動；並應於辦公、活動場所之各出入口明顯處所張貼謝絕政黨、候選人或其支持者進入從事競選活動之告示。（草案第13條）
7、長官不得要求公務人員從事本法禁止之行為。（草案第14條第1項）
（四）救濟方式：
有關行政中立事件保障救濟之方式，除於草案第14條明定長官不得要求公務人員從事本法禁止之行為外，第15條更規定公務人員依法享有之權益，不得因公務人員拒絕從事本法禁止之行為，而給予不公平對待或任何不利處分。申言之，依據草案第14條第2項，其救濟途徑是，長官要求公務人員從事本法禁止之行為，公務人員得向該長官之上級長官提出報告，並由其上級長官依法處理。未依法處理者，以失職論。另於草案第15條第2項明定「公務人員遭受不公平對待或不利處分時，得依公務人員保障法及其他有關法令之規定，請求救濟。」
（五）法律責任：
對違反行政中立者，課以法律責任。因此，依據草案第16條，對於違反行政中立規範者，仍宜依公務人員懲戒法、公務人員考績法及其他相關法律規定處理。銓敘部進一步強調，公務人員行政中立法之制定，係開創我國民主政治另一個新的里程碑，具積極正面之意義，且屬前導性立法，基於軍人及教師之職務性質不同，對行政中立要求之標準，理應有所區別，如未能考量實際需要，強求一致，適用相同法律規範，必遭執行上之困難。是以，宜於個別之相關法律中予以規範，以適應各類人員之特性及需要。
伍、結論
儘管公務人員行政中立法草案歷經多年均未立法通過，但依個人淺見，公務人員仍應建立以下觀念：第一個觀念是公務人員應超然於政治理念之外，不得偏袒特定政黨或者政治團體；第二個觀念是不受任何利益團體的影響，或者是圖利他們；第三個觀念是不受個人價值理念的影響，而應以個人的專業知能，衡平地執行職務。
權利與義務是現代法治社會之常態，也是法律規範之主軸。若從衡平的角度觀之，義務可督促公務人員盡忠職守，而權利則可使公務人員獲得尊嚴與保障。換言之，公務人員既是經國家選任而代表國家執行公務，自應善盡義務，但相對的，公務人員也應享有其權利，千萬別讓權利睡著了。因此，一個優秀的公務人員在恪遵職守、履行義務之際，也不應忽略自己的權利。